農業部產業政策與法規司2013年對河北省8個鄉鎮16個村的219名農民進行問卷調查結果表明，認為承包地歸國家、集體所有的農民分別占31%、36.1%，認為歸自己所有的僅占26%，還有6.9%的農民不清楚歸誰所有。全國政協委員、農業部副部長張桃林認為，對土地權屬的明確，是土地產權制度改革的前提。

　　土地流轉比例達26%

　　堅持承包權長久不變

　　張桃林表示，三權指的是“所有權、承包權和經營權”，“集體所有、家庭承包、多元經營”是農地制度創新的基本方向，根本目的是保護農民利益，促進農業發展。“三權分離”的核心，是堅持承包權的長久不變。

　　近年來，土地流轉比例快速上升，已經從前些年長期在5%以下徘徊迅速提高到了目前的26%左右，承包權與經營權的分離在實踐中日益成為常態。“只有對農地產權制度再創新，才能盤活土地資源，提高農業產出效率，這符合現代農業的要求，也符合農民的現實利益。”張桃林說。

　　張桃林解釋，經營權獨立發揮作用，當前的意義在于其行使主體范圍遠遠大于承包權主體。這對于在更大范圍內優化配置耕地資源，提高農業生產績效具有重大意義。經營權獨立發揮作用，長遠來看，還可以通過土地經營權來設定抵押，為經營權者提供金融支持，這是優化農村要素資源配置，提高要素流動性的重要途徑。
    農民增收仍是核心問題

　　2013年，農民人均純收入8896元，城鄉居民之間收入差距3.03∶1。農民增收仍然是“三農”問題的核心。放活土地經營權，能夠讓農地承包者的農民離開土地又不脫離土地，通過土地經營者中的收益直接獲取利益，農民的收入得到了基本保障。“在完成市民化進程之前，承包權的保留始終發揮著農民最低生活保障和城鄉社會‘穩定器’的功能。”張桃林表示。

　　構建“三權分離”的農地制度，有望為解鎖農地抵押困局創造最為關鍵的制度基礎。

　　實際上，檢索當前各地開展的農村土地相關權益的抵押融資辦法，絕大部分試點試驗并不涉及到承包權問題。大部分地區探索試驗的農村土地產權抵押辦法，明確提出以土地承包權和經營權相分離為前提，充分顯示出“三權分離”農地制度對于土地承包經營權抵押的現實意義和強大活力。

　強勢資本具有趨利沖動

　　耕地不能“非農化”

　　據農業部相關統計，截至2012年底，全國家庭農場經營耕地面積達到1.76億畝，占承包耕地面積的13.4%；土地流轉中，流入農民合作社的占15.8%。

　　然而，截至2012年底，我國土地流轉中流入工商企業的面積為2800萬畝，比2009年增加了115%，占流轉總面積的10.3%，盡管總量不高但增速顯著。

　　張桃林說，究其原因，一方面是擔心強勢工商資本的進入會對農民造成損害，擠壓他們的利益空間；另一方面則是由于工商資本具有更加強烈的趨利沖動，擔心由此造成大量耕地“非糧化”、甚至“非農化”。

　　張桃林表示，流轉經營權，要始終堅持農民自愿的原則，不能以行政強制手段完成，不搞刮風式、運動式。對非農主體參與農地經營，可能造成的耕地“非農化”問題堅決要制止，要以立法形式加強監管。對挖魚塘、建觀光園等行為也要嚴格控制，保護好耕地資源的“高壓線”。