一位家庭農(nóng)場主在澆地

為了鼓勵農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體發(fā)展，近年來，國家和地方開始對其進(jìn)行財政補(bǔ)貼。在重慶，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)按經(jīng)營規(guī)模分為每畝160元、230元兩檔。但在基層操作中，不少散戶變身“田老板”，種糧大戶要向其“返還”部分補(bǔ)貼款，一些區(qū)縣大戶實(shí)得補(bǔ)貼每畝在90元左右，個別地方甚至不到10元。

類似現(xiàn)象反映出新的惠農(nóng)政策落地“最后一公里”的困惑，即一些政府強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)舉措本來具有較強(qiáng)的指向性，但在農(nóng)村內(nèi)部復(fù)雜利益關(guān)系、農(nóng)地權(quán)利關(guān)系面前，效果大打折扣。隨著國家對新型農(nóng)業(yè)主體扶持力度進(jìn)一步加強(qiáng)，如何提高惠農(nóng)政策的貼近性、針對性、有效性，是擺在決策者面前的重要課題。

如不返還補(bǔ)貼，就要收回土地

為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，降低成本上漲對大戶種糧造成的不利影響，重慶規(guī)定種糧面積在50畝～100畝的大戶，每畝可獲補(bǔ)貼160元；面積在100畝以上的，每畝補(bǔ)貼230元。不過這項(xiàng)惠農(nóng)政策落實(shí)時遭遇了困惑。

記者最近在重慶梁平、墊江、忠縣等地采訪發(fā)現(xiàn)，種糧大戶大多都要面對散戶“補(bǔ)貼分利”的要求，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民雖不種糧，卻也要求比照其他種糧農(nóng)民所能享受的農(nóng)資補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)等，分享大戶補(bǔ)貼資金。

“新惠農(nóng)政策實(shí)施的效果，既取決于政府資金投入的力度和范圍，又受到農(nóng)民之間利益關(guān)系和農(nóng)地權(quán)利關(guān)系的影響。例如，在土地流轉(zhuǎn)中，雖然土地使用、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給了大戶，但散戶農(nóng)民依然保有土地承包權(quán)，在目前農(nóng)村契約約束力不強(qiáng)的大背景下，如果大戶不能滿足散戶的利益訴求，散戶就很可能收回土地。”墊江縣農(nóng)委副主任劉寶凡說，政府要求“誰種糧誰得補(bǔ)貼”，基層落實(shí)難度很大。在土地流轉(zhuǎn)過程中，轉(zhuǎn)入土地的大戶和散戶之間實(shí)際上存在著利益博弈，大戶要租到土地，通常要以返還部分補(bǔ)貼資金為前提。

在墊江縣新民鎮(zhèn)凌云村，種糧大戶潘治才去年流轉(zhuǎn)土地103畝，按照每畝230元標(biāo)準(zhǔn)，能得補(bǔ)貼2.3萬多元。“我實(shí)際能拿到手的也就1.6萬元，其余的錢都要‘返還’給轉(zhuǎn)給我土地的農(nóng)戶。”潘治才說，這些農(nóng)民雖然自己不種地了，但一樣要求享受補(bǔ)貼，如果不給錢，就不流轉(zhuǎn)地。

記者在重慶農(nóng)區(qū)對30多個種糧大戶走訪發(fā)現(xiàn)，近七成大戶土地流轉(zhuǎn)面積在50畝～100畝，政府補(bǔ)貼扣除散戶分利后，大戶實(shí)際到手的補(bǔ)貼款一般只有四五千元，有的地方甚至出現(xiàn)“散戶拿補(bǔ)貼大頭，大戶所剩無幾”的情況。

各地種糧大戶反映，現(xiàn)在不少農(nóng)民將補(bǔ)貼資金看做是政府普惠性福利，而不是國家鼓勵糧食生產(chǎn)的專項(xiàng)資金，覺得補(bǔ)貼款就應(yīng)該有自己的一份。再加上一些地方土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，有的是口頭協(xié)議，有的沒簽正式合同，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民相對強(qiáng)勢，如果不返還補(bǔ)貼，就要收回土地。

大戶種糧積極性受影響

近年來，隨著土地流轉(zhuǎn)租金、勞動力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等成本上漲，糧食生產(chǎn)效益總體偏低。對重慶不少農(nóng)業(yè)大戶而言，種糧就像“走鋼絲”，時常踩著盈虧平衡點(diǎn)，政府的大戶補(bǔ)貼對于增加效益就顯得尤為重要。而補(bǔ)貼難到位的現(xiàn)實(shí)，在一定程度上挫傷了大戶種糧的積極性。

在梁平縣仁賢鎮(zhèn)仁賢村，流轉(zhuǎn)240畝土地種糧的大戶胡永剛原本很有信心：按照畝均1000斤稻谷產(chǎn)量、每斤1.3元市場價計算，種糧一年毛收入有30多萬元。扣除每畝1200多元租地、種植成本，再加每畝230元的大戶補(bǔ)貼，一年下來純收入能超過6萬元。這個收入，比外出務(wù)工高，還能就近照顧老人、小孩，也算有吸引力。

但現(xiàn)實(shí)的經(jīng)營賬單是：胡永剛每畝補(bǔ)貼實(shí)際到手僅80元，一年到頭忙下來，攏共賺不到2.5萬元，平均月收入2000元左右，不如外出打工。

梁平縣農(nóng)委種子站站長譚國生說，最近幾年大戶種糧效益總體不高，主要有兩個原因，一是土地流轉(zhuǎn)費(fèi)逐年提高，平均每畝在500元～600元，扣除生產(chǎn)成本，基本無錢可賺；二是大戶補(bǔ)貼難以完全落到大戶頭上，政府種糧鼓勵政策扶持作用有限。從重慶全市的情況來看，近年來大戶種糧面積維持在25萬畝至30萬畝，經(jīng)營戶數(shù)1500戶～2000戶，種糧畝均純收益僅一兩百元。

對于胡永剛而言，目前種地就面臨“進(jìn)退兩難”：不能足額拿到大戶補(bǔ)貼，繼續(xù)種無利可圖；如果放棄，此前耗資10多萬元購買旋耕機(jī)、抽水機(jī)等設(shè)備，就相當(dāng)于打了水漂，損失也很大。

不少基層干部和農(nóng)民認(rèn)為，目前國家對土地流轉(zhuǎn)、大戶種糧支持力度越來越大，但一種現(xiàn)象必須引起重視，即伴隨著農(nóng)村土地加速流轉(zhuǎn)，農(nóng)地承包權(quán)、經(jīng)營使用權(quán)分置，如果不能有效協(xié)調(diào)好轉(zhuǎn)出土地的散戶與轉(zhuǎn)入土地的大戶之間的利益關(guān)系，會產(chǎn)生很多矛盾。隨著政府惠農(nóng)政策不斷強(qiáng)化、含金量越來越高，不種地的散戶“分利”的訴求也會愈加強(qiáng)烈，影響相關(guān)惠農(nóng)政策的實(shí)際落地效果。

提高惠農(nóng)政策有效性、針對性

記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，面對大戶補(bǔ)貼落地難問題，如果單對這項(xiàng)政策本身進(jìn)行調(diào)整，如提高補(bǔ)貼等，既是增加財政負(fù)擔(dān)，實(shí)施效果也不見得好。重慶市農(nóng)委糧油處處長袁德勝說：“我們也曾考慮過提高大戶補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，但考慮到大戶和散戶的既有利益分配格局在短期內(nèi)無法改變，資金盤子越大，散戶要求‘分利’的資金可能越多，對大戶的補(bǔ)貼效果還是不明顯，只好算了。”

在不少基層干部看來，惠農(nóng)扶持可選擇的政策種類很多，施展空間較大，要暢通惠農(nóng)政策“最后一公里”，破題之道就是：一方面使目前在基層實(shí)施效果較差、引發(fā)矛盾較多的政策逐步退出，或縮小扶持規(guī)模；另一方面加大針對性強(qiáng)、落地效果好的政策舉措的實(shí)施力度，最終形成政策相互“補(bǔ)臺”的局面。

以對種糧大戶的扶持為例，可通過大宗糧食政策性保險補(bǔ)貼、土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼等方式直接幫扶；在國家層面，加快探索推行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格政策，穩(wěn)定大戶種糧預(yù)期，保障其收益，達(dá)到穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的目的。

同時，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，國家還應(yīng)在強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)大環(huán)境的營造上多下工夫，逐步形成對“三農(nóng)”的總體扶持框架，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)村金融、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)扶持等方面，形成完整的政策體系，綜合施策，彌補(bǔ)單一扶持政策的局限性，徹底破解惠農(nóng)政策落地“最后一公里”的困惑。